大政办发 [2012] 164号


大连市人民政府办公厅关于印发大连市人口发展“十二五”规划的通知

各区、市、县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构:
  经市政府同意,现将《大连市人口发展“十二五”规划》印发给你们,请认真组织实施。

大连市人民政府办公厅
2012年12月30日

大连市人口发展“十二五”规划

  为全面提高人口发展水平,根据《国家人口发展“十二五”规划》《大连市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神,结合我市实际,制定本规划。
  一、“十一五”时期的主要成就
  “十一五”期间,在市委、市政府的正确领导下,各级党委和政府认真贯彻落实科学发展观,坚持计划生育基本国策,扎实工作,创新发展,圆满完成了“十一五”规划确定的发展目标,人口和计划生育事业取得了显著成就。
  低生育水平继续保持稳定。2010年末全市常住人口669万人,其中户籍人口586.4万人。5年间常住人口增加67万人,年均增长2.13%;户籍人口增加21.1万人,年均增长0.7%。与“十五”期末相比,人口出生率由6.03‰上升至6.81‰,死亡率由5.78‰降至5.63‰,人口自增率由0.25‰提高至1.18‰,总和生育率由0.86上升至0.92,2010年出生人口性别比为105.9,“十一五”期间总体上保持在正常范围内。
  人口素质不断提升。从2005年至2010年,全市婴儿死亡率、孕产妇死亡率、出生缺陷发生率由7.44‰、20.66/10万和89.6/万下降到3.68‰、10.83/10万和83.66/万。期末新增劳动力平均受教育年限13.5年,比期初提高0.9年;15-64岁人口平均受教育年限10.5年,提高1.1年;人口平均期望寿命达到81.23岁,提高3.7岁。
  人口城镇化水平继续提高。调整产业布局,加快主城区传统产业向北部、沿海转移,推动人口向新市区和沿海迁移、向重点城镇聚集。全市非农业人口由“十五”期末的317.4万人增至363.5万人,城镇化率由56.2%升至65%,比“十五”期末提高8.8个百分点。2010年,本市以外流入的常住人口107.5万人,占全市常住人口16.1%。
  就业和社会保障取得新进展。“十一五”期间全市新增就业80.1万人,城镇登记失业率控制在2.7%,就业形势总体保持稳定。社会保障体系进一步完善,2010年全市养老和医疗保险参保人数分别达到164.3万人和413.6万人,比“十五”期末分别增长27.9%和119.2%。参加新型农村合作医疗制度农民由2005年的107万人上升到2010年的218万人。

  二、“十二五”时期面临的机遇和挑战
  “十二五”时期是我市贯彻落实科学发展观、加快“三个中心、一个聚集区”建设、建设富庶美丽文明的现代化国际城市的关键时期,人口事业面临着前所未有的良好机遇。一是各级党委和政府的高度重视,为人口事业健康发展提供了重要的保障。二是全域城市化的快速推进,通过产业和要素的聚集引导人口合理有序的迁移,为人口事业的发展提供了更加广阔的空间。三是我市处在转变经济发展方式、不断加强和创新社会管理的新阶段,丰富了新形势下人口工作的内容和手段。四是我市经济社会持续快速发展,切实保障和改善民生,为人口事业发展提供了持续的动力。
  随着我市全域城市化和组团式发展的快速推进,城乡二元结构转换和产业结构调整都将进入加速时期,人口发展在稳定低生育水平的同时,将面临更加复杂的局面和新的挑战。
  人口总量持续增长。“十二五”时期,随着第一代独生子女进入生育期,符合生育二孩政策规定的家庭继续增加,政策内生育水平将有所提高。随着我市全域城市化步伐加快,对劳动力的需求增加,人口机械增长加速。
  人口素质有待提高。新增劳动力受教育年限与北京、上海等地存在差距。劳动者素质和人才队伍创新能力不能适应经济社会发展的需要,技术技能型、复合技能型和知识技能型的人才不足。企业高技能人才培养的主体作用没有得到有效发挥,人力资源市场化程度有待于进一步提高。
  人口结构性矛盾显现。“十二五”期间,我市老年人口将步入高速增长期。期间,我市60岁及以上老年人年均增量将在6万人以上。期末人口抚养比将由目前的36%升高到42%左右,养老负担逐渐加重。个别区市县出生人口性别比呈小幅攀升趋势。
  人口布局亟需优化。人口空间分布与经济布局资源配置不协调,与资源环境承载能力不适应。主城区人口密度达2144人/平方公里,交通、医疗、教育等公共资源紧张;新市区、黄海组团与渤海组团人口密度437人/平方公里,具有较强的人口吸纳和聚集能力。
  流动人口服务管理难度增大。随着全域城市化和“三个中心”建设加快推进,将会吸引更多的外来人口来我市居住、旅游、投资、创业和养老,人口流动带来的利益多样化、社会信息化、思想文化多元化对社会管理和公共服务提出新的挑战。
  传统家庭功能弱化趋势明显。我市家庭规模从2000年的2.99人下降到2010年的2.63人,呈现家庭小型化、结构多样化、居住离散化和关系松散化,独身、单亲和空巢等类型的家庭增加,三代及以上大家庭减少,传统的家庭功能日趋弱化。
  总体上看,“十二五”时期是我市人口发展处在承上启下的关键时期,挑战和机遇并存。一方面,经济发展、产业聚集需要适度的人口规模来支撑,人口对经济、社会、资源和环境的影响更加突出;另一方面,人口各要素关系更趋复杂,人口数量、素质、结构、分布正在成为影响城市发展的主要因素。必须从战略上重视人口问题,遵循人口发展规律,充分利用人口资源丰富、社会抚养比低、人口流动活跃的有利时机,全面做好人口工作,为大连经济社会发展营造良好的人口环境。
  三、指导思想、基本原则和主要目标
  (一)指导思想
  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实党的十七届四中、五中全会精神,以实现科学发展新跨越为主题,坚持计划生育基本国策,稳定低生育水平,提高人口素质,优化人口结构和分布,促进人口长期均衡发展,促进人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展。
  (二)基本原则
  坚持以人为本。把促进人口的全面发展作为处理好人口与发展关系的出发点和落脚点。在解决人口问题过程中,注重保障和改善民生,打造以“健康家庭促进计划”为载体的人口与家庭公共服务模式,提升家庭发展能力。
  坚持统筹协调。强化人口发展在经济社会发展中的基础地位,既要保持人口计生政策的连续性、稳定性,又要适应人口发展规律和经济社会发展需要,注意把握人口数量、素质、结构和分布各要素之间的互动关系,提高符合政策家庭的生育水平,形成目标一致、相互衔接、良性互动的人口政策体系。
  坚持分类指导。按照主城区、新市区、渤海区域、黄海区域“四大城市组团”布局,将我市国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类区域,明确各区域的空间范围和功能定位,规范各类开发行为和开发秩序,采取不同的战略导向与政策支持,引导人口合理流动和迁移。
  坚持创新发展。以机制体制改革为动力,不断推进人口工作的理论创新、体制创新、管理创新、服务创新和科技创新,着力解决人口发展中出现的新情况、新问题。加强人口计生社会管理创新,提高人口和计划生育科学管理水平,促进社会公共发展。
  (三)主要目标
  ——人口总量持续发展。总和生育率保持在1.2左右,户籍人口年均出生率在7‰左右,年均人口自然增长率保持在2‰左右。采取积极开放的人口发展政策和措施,通过经济发展、产业集聚吸引流动人口。
  ——人口素质明显提高。城乡基本医疗卫生服务水平进一步提高,婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别控制在4.5‰和10/10万以下,人均预期寿命提高到81.5岁。教育普及水平进一步提高,新增劳动力平均受教育年限达到14.7年,25-64岁专科及以上人口比例达到28%;人才占人力资源的比重达到28.1%。
  ——人口结构得到改善。人口老龄化应对能力继续提高,养老服务体系进一步完善。通过引进年轻的劳动力和科技人才,延缓老龄化的进程。出生人口性别比保持在正常范围内。
  ——人口分布合理有序。城镇化率达到75%以上。新市区、渤海组团与黄海组团将有效吸纳主城区疏散人口与新迁入人口,人口总体布局和区域分布进一步得到优化,90%以上的人口以城镇群为依托,80%的人口集聚在沿海地区。
  ——人口就业规模扩大。积极推进统筹城乡就业,全市新增城镇就业100万人,城镇登记失业率在3%以内。
  ——人才队伍不断壮大。进一步创新人才引进和培养机制,期末,全市专业技术人才达78.4万人,高技能人才达42.4万人。

  四、主要任务
  (一)坚持计划生育基本国策,促进人口均衡发展
  大力加强人口和计划生育工作。认真落实人口和计划生育法律法规,坚持依法行政。创新人口和计划生育工作机制体制和手段方法,深化人口计生综合改革。简化生育手续办理程序,全面推行生育手续代理全程服务。加强对空挂户、集体户等特殊人群的生育服务和管理,突破解决人口计生难点问题。
  深化区域人口发展战略研究。按照科学发展观和转变经济发展方式的要求,深入开展区域性、实证性和前瞻性的人口战略研究,为科学决策提供支撑,引导市民自觉参与生育调节,促进人口长期均衡发展。
  形成人口政策合力。进一步完善人口计生、人力资源、人口老龄化、人口迁移流动、户籍管理等方面政策,组织开展重大决策的人口影响评价机制,实现人口政策与各项社会政策的有机衔接,形成统筹解决人口问题政策体系。
  (二)着力提高人口素质,加快推进人才强市建设步伐
  提高出生人口素质。按照部门职能,加强协作,积极落实出生缺陷三级预防措施,构建出生缺陷预防服务体系,提升妇幼卫生保健水平。加强婚前、孕前咨询指导。组织实施计划生育生殖健康促进工程,做好健康教育、优生咨询、高危人群指导、孕前筛查、风险评估、营养素补充等优生服务工作。逐步扩大免费孕前优生健康检查项目试点范围,探索建立免费孕前优生健康检查制度,降低出生缺陷发生率、孕产妇和婴儿死亡率。
  提高人口健康素质。积极倡导健康文明的生活方式,大力推进全民健身运动。全面加强公共卫生和医疗服务体系建设,完善基本医疗制度。加强妇幼卫生保健和农村、社区卫生服务,普及健康知识,倡导健康行为,引导市民养成良好的健康生活行为方式。规范新农合统筹模式,完善农村居民医疗救助制度。做好重大疾病预防控制工作,提高应急服务和卫生监督能力。规范食品生产经营秩序,强化食品安全保障。加强精神卫生工作,提高市民心里健康水平。
  提升市民受教育水平。落实《大连市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,深化教育体制改革,大力促进教育公平,加快构建覆盖城乡的基本公共教育服务体系。重视发展婴幼儿早期教育,高水平普及学前3年教育。推进义务教育优质均衡发展,全面提高义务教育办学水平。完善现代职业教育体系,促进高等教育创新发展。大力发展非学历教育,稳步发展学历继续教育。重视和支持特殊教育。加强青少年健康人格教育、独生子女社会行为教育。加强道德素质和诚信教育,提高市民素养。
  全面实施人才强市战略。实施高层次人才引进计划,不断增强我市对高层次人才的吸引力。实施领军人才培养工程,不断壮大我市高级专家队伍的规模。实施专业技术人才知识更新工程,开展大规模的专业技术人员继续教育活动。完善人才需求信息定期发布制度,引导各类人才合理流动。健全职业技能培训机制,进一步完善职业培训政策体系。大力实施农民工职业技能提升工程,提高他们就业能力。
  (三)注重人口结构改善,积极应对人口老龄化
  加快建立覆盖城乡居民的养老保障制度。出台新型农村养老保险实施办法,将农村居民纳入养老保险覆盖范围,建立以新农保为主体的农村社会保障体系。建立城镇居民养老保险制度,推进机关事业单位养老保险制度改革。研究城镇职工与居民养老保险制度间衔接政策,实现养老保险制度的合理衔接。建立企业退休人员养老金正常调整机制,逐步缩小企事业单位退休人员待遇差距。健全退休人员社会化管理服务工作发展长效机制,不断提高社会化管理水平和服务质量,切实保障和提高退休人员晚年生活水平。
  完善社会保障和养老服务体系。实施“积极、健康、保障、和谐”的人口老龄化战略。制定和落实老龄事业发展规划,构建多层次的城乡养老保障体系。加快推进公办养老福利机构发展,扩大保障型养老机构规模,完善非营利性养老机构运营补贴政策。着眼普惠型养老服务的需要,发展多样化、多层次的民办养老服务机构。大力发展居家养老服务,落实高龄、失能困难老人居家养老和入住养老机构补贴政策,丰富居家养老服务内容。
  综合治理出生人口性别比问题。全面落实出生实名制登记制度。坚决依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。建立完善孕前监测、孕期保健、孕后随访服务等项规章制度,加强社会监督,强化责任考核。广泛宣传男女平等等观念,继续开展婚育新风进万家活动、关爱女孩行动和新农村、新家庭计划行动,制定有利于女孩健康成长和妇女发展的经济社会政策,促进社会性别平等。
  (四)引导人口有序流动,促进人口合理布局
  优化人口布局。坚持全域谋划,结合区域产业特点和布局,科学编制人口发展规划,把引导人口有序迁移和合理分布与统筹城乡区域协调发展、缓解资源环境压力以及产业布局有机结合起来,努力实现人口优化布局与经济发展、社会进步的有机统一。按照“两核、七区、九节点”的总体要求,引导人口向新城区和小城镇逐步聚集,稳妥推进农民向县城和城镇集中。主城区要保持人口适度增长,新市区成为新增人口主要承接地。
  加快全域城市化进程。依据不同区域资源的承载能力、开发基础和发展潜力,实施非均衡区域发展政策,进一步明确不同区域的空间范围和功能定位。深化户籍管理制度改革,实行城乡统一的户口登记制度,建立覆盖全市人口无差别户籍管理与服务机制。以扩张城镇化为基础,以推进产业化为依托,以实现城乡一体化为核心,逐步实现全域城区现代化、全域村镇社区化、全域农业都市化、全域农民市民化和全域基本公共服务均等化,拓展提升城市功能。
  推进流动人口公共服务均等化。加大公共设施投入,通过改善外来人口的公共教育、公共卫生、公共文化、公共体育、社会保障、就业促进、人口计生和公共交通服务等条件,提升流动人口基本公共服务均等化水平,促进社会公平,统筹城乡均衡发展。全面落实国家“创新流动人口服务管理体制、推进流动人口计划生育基本公共服务均等化”试点工作要求,加快建立健全流动人口工作统筹管理、综合决策体制,完善流动人口基本公共服务网络体系,建立健全流动人口综合服务管理信息系统,建立流动人口享有均等化基本公共服务的保障机制。
  (五)提高家庭发展能力,促进家庭和谐幸福
  建立健全家庭发展政策。稳定家庭功能,在优生优育、子女成才、抵御风险、生殖健康、家庭致富以及养老保障等方面,加快建立和完善提高家庭发展能力的政策体系。加大对孤儿监护人家庭、流动家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守家庭、受灾家庭和其他特殊困难家庭的扶持力度。加快城乡一体的社会救助体系建设,落实城乡低保标准自然增长机制、城乡困难居民临时救助制度和城乡低保分类救助政策,加大重残、重病、孤老、孤残、孤儿等特殊困难低保对象的救助力度,进一步提高社会救助水平。逐步实施城乡一体的生育政策和计划生育奖励扶助制度,将农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育补助费扩大到全市范围。加快完善计划生育困难家庭救助机制,探索将计划生育手术并发症人员纳入特别扶助制度范围。加快推进慈善事业创新发展,积极解决困难群众生活中的各种难题。
  着力提高家庭服务能力。探索建立以家庭为中心的人口计生公共服务体系。启动第三周期“健康家庭促进计划”,以家庭为基点,以“家庭生命周期服务链”为工作模式,为新婚家庭、计划怀孕家庭、怀孕家庭、婴幼儿家庭、青少年家庭、更年期家庭、老年家庭等提供高质量的服务,为计划生育家庭、空巢家庭、流动人口家庭、留守家庭提供关怀服务。
  推进新型家庭文化建设。以婚育新风进万家活动、关爱女孩行动、新农村新家庭计划、幸福工程为载体,提升家庭成员的思想道德素质、科学文化素质和健康促进水平,不断增强家庭的幸福感和社会责任感。大力宣传中华民族传统美德,引导积极健康和负责任的婚育行为。大力弘扬尊老爱幼、邻里互助的社会风尚,强化家庭在人口发展中的重要作用。加大人口文化传播基地建设,广泛宣传新型人口文化。积极倡导低消耗、低污染的家庭生活方式,促进人与自然和谐相处。
  五、“十二五”时期人口计生重点项目
  (一)大连市“智慧人口”信息系统项目。按照国家“金人工程”要求,依托市政府电子政务网络平台和相关部门网络资源,建成以数字化、网络化、智能化为主要特征的“智慧人口”信息化应用平台。完善全员人口信息数据库,建立与相关部门信息资源交换与共享的通道,推动信息共享机制建设。建设智能人口计生宏观决策、智能人口计生跟踪服务、智能人口信息交互、智能人口出生预测预报、智能人口地理信息等应用系统,建立完善办公内网、办公外网和公众服务平台三大业务系统;做好统计分析、辅助决策、战略研究、优生检测等个性化服务。
  (二)大连市人口与家庭公共服务中心项目。主要功能体现为“六个中心一个实验室”:即生命、人口生育文化展教中心、青少年宣传教育咨询服务中心、婴幼儿早教指导培训科研中心、老年康复咨询服务中心、健康家庭指导培训展示中心、计划生育/生殖健康技术服务中心和生殖健康及出生缺陷一级预防科研实验室,成为面向每个家庭,集生命、生育、健康知识科普教育,展览培训,咨询指导,健康家庭促进,药具展示指导,避孕节育,生殖健康技术和人口战略研究、流动人口综合服务和国际合作交流等多项功能的人口计生公共服务机构。
  (三)“健康家庭促进计划”推进项目。着力提升家庭发展能力,完善以家庭为中心的健康促进模式,提高育龄群众生殖健康水平,逐步普及免费孕前优生健康检查服务,有效降低出生缺陷发生风险,提高出生人口素质。全面开展免费孕前优生评估、孕前优生健康检查、增补叶酸、向婚育家庭发放优孕优育系列智能服务卡等,继续开展免费避孕节育技术服务和对育龄妇女进行生殖健康免费体检。
  (四)人口和计划生育民生项目。全面落实法律法规规定的各项计划生育奖励扶助政策,以完善农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助等6项奖励优惠政策为主,进一步完善稳定低生育水平的计划生育利益导向政策体系,扩大奖励扶助范围、提高扶助奖励标准并建立动态调整机制,增进计划生育家庭福祉。促进社会经济普惠性民生政策与人口计生政策的有机衔接,在社会保障、养老救助、扶贫开发、征地补偿、集体收益分配等方面,制定对计划生育家庭的倾斜政策。深化生育关怀行动,加快完善计划生育困难家庭救助机制,逐步建立有利于稳定低生育水平、统筹解决人口问题的计划生育家庭社会保障体系。
  (五)流动人口计划生育公共服务均等化推进项目。在流动人口中推行健康家庭促进计划,实施“家庭生命周期服务链”工作模式,在流动人口相对聚集的地区建设流动人口健康家庭指导站。落实国家规定流动人口应当享受的免费计划生育技术服务等法定权益,把我市户籍人口享受的计划生育优先优惠奖励优待等基本公共服务覆盖到流动人口,并针对流动人口特点,开展帮助解决流动人口特殊困难的关怀照顾服务。
  (六)人口计生强基提质项目。加大人口计生服务网络体系建设的投入力度,完善市、区市县、乡镇人口计生技术服务机构标准化、规范化建设,使服务机构成为当地开展计划生育服务的优质资源和群众的首选单位。“十二五”期间,全市建成10个县级人口和计划生育服务中心、20个中心乡镇人口和计划生育服务站、60个乡镇(街道)健康家庭指导站和1000个村级健康家庭指导站。培养规模适度、素质优良、结构优化、布局合理的人才队伍,突出造就领军人才,大力开发人口计生社会管理公共服务高技能人才,统筹推进各类人才队伍建设。
  六、保障措施
  (一)加强对人口工作的组织领导。坚持党政一把手亲自抓、负总责,完善目标管理责任制和“一票否决”制度。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的人口计生工作格局,建立健全人口工作的领导机制、协调机制、监督机制和问责机制,把统筹解决人口问题列入各级党委、政府重大决策议事议程,把人口发展列入经济社会发展的总体规划。建立符合统筹人口发展目标要求的多元化、多层次、多维度绩效考核机制。
  (二)健全人口监测体系。建立健全科学的人口发展指标和人口动态监测评估机制。加快建设“全员人口统筹管理信息系统”,建立人口信息动态采集和更新机制,科学监测和评估人口发展状况。打破部门界限,规范人口统计口径,采取信息交换、比对、通报等形式,建立完善部门间人口信息共享制度和人口统计信息协商制度。科学预测人口发展趋势,及时发布人口总量、结构、分布预测和预警信息,为科学决策、加强人口综合服务管理提供信息支撑。
  (三)建立健全投入保障机制。牢固树立以人为本、优先投资于人的理念,加大对科技、教育、卫生、计划生育、就业、社会保障等人口发展和家庭福利的投入力度。建立“财政为主、稳定增长、分类保障、分级负担、城乡统筹”的人口和计划生育投入保障机制,确保人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度。完善城乡一体化和公共服务均等化相适应的公共财政投入体制,建立健全绩效挂钩、以奖代投的激励机制。
  (四)加大宣传力度。深入开展人口市情、人口政策和人口发展规划的宣传,对于规划实施过程中的典型经验和成效及时进行总结、宣传和推广,充分发挥新闻媒体作用,正确引导舆论,在全社会营造有利于人口计生事业发展的氛围。
  (五)强化人口和计划生育工作机构和队伍建设。稳定和完善人口和计划生育服务管理网络,确保人口和计划生育工作机构和人员稳定。打造横向到边、纵向到底、深入基层、进村入户到人的人口计生公共服务网络体系。加强人口计生工作队伍建设和人才培养,建设生殖健康咨询、人口信息调查、专业技术服务、行政执法和社会工作者5支职业化队伍,严格实行职业资格准入制度。落实和改善基层人口计生工作人员待遇,提高中心户长的待遇。不断发展壮大人口计生志愿者队伍。
  (六)加强规划实施的监测评估。各区市县政府、先导区管委会和市政府有关部门要根据实际情况和职责范围,制定本地区的具体实施方案。通过规划引领项目,依靠项目促进规划的实施。市人口计生委会同有关部门共同对人口发展规划的实施情况进行监测和评估,及时发现和解决落实规划过程中存在的问题,并对规划执行情况进行中期和末期评估。主动接受人大、政协和社会各界对本规划实施情况的监督。