《大连市人民政府关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的实施意见》解读

日期: 2018-06-15 07:19:02
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  现就《大连市人民政府关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的实施意见》(大政办发〔2018〕76号,以下简称《意见》)制定的相关情况解读如下:
  一、起草《意见》的依据
  制定本《意见》,主要依据《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)(以下简称“国务院《意见》”)《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》(国办发〔2017〕72号)(以下简称“国务院《通知》”)《教育部办公厅中国残联办公厅关于做好残疾儿童少年义务教育招生入学工作的通知》(教基厅〔2017〕1号)《辽宁省教育厅等12部门下发了关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》(辽教发〔2017〕87号)《大连市人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》(大政发〔2016〕74号)《大连市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(大政发〔2016〕30号)等有关法律法规和有关文件精神。
  二、文件起草过程
  第一,认真学习、研读有关法律法规和有关文件精神,对加强控辍保学的法律依据和各项规定进行了全面了解和系统梳理。
  第二,开展调研,分析造成学生辍学的原因,有的孩子因厌学而辍学,有的是因为家庭经济困难辍学,还有的是因为家离学校比较远等多种原因导致中途辍学。在了解学生辍学原因的基础上,有针对性地提出一系列加强控辍保学的举措,也明确了相关各方的责任,共同做好控辍保学工作,努力让适龄儿童少年既要“进得来”,还要“留得住”,同时还要“学得好”.
  第三,《意见(征求意见稿)》形成后,充分征求了各方意见。一是征求了各区市县、先导区教育行政部门意见;二是征求了各区市县、先导区政府、管委会的意见;三是按照省教育厅文件要求,分别征求了市发展改革委、市公安局、市民政局、市司法局、市财政局、市人社局、市工商局、市扶贫办、团市委、市妇联、市残联等11个部门的意见。对提出修改意见的区县和相关单位又第二次征求意见。
  第四,结合意见反馈我局对征求意见稿进行了合理修订,形成了《大连市人民政府办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的实施意见(送审稿)》,经市教育局党委会研究通过报市政府。
  三、文件主要内容说明
  文件包括提高认识、依法控辍、质量控辍、扶贫控辍、保障控辍、突出重点和加强领导7个部分。
  第一部分:提高认识,明确控辍保学总体目标和要求
  基于义务教育的强制性、基础性和公益性的属性,阐明控了辍保学工作的重要性。借鉴国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的基本原则,提出“坚持政府主导、坚持依法控辍、坚持家庭尽责、坚持部门合作”的工作原则;根据国务院和辽宁省教育厅文件要求,结合我市实际,提出“确保到2020年,义务教育巩固率达到97.5%以上”的工件目标。
  第二部分:依法控辍,建立健全控辍保学工作机制
  1.关于“履行政府职责”
  根据《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》和《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》这两个文件要求,提出了“县级人民政府要履行控辍保学的法定职责和主体责任,严格落实义务教育法、未成年人保护法等法律法规,建立和完善控辍保学部门协调机制、联控联保机制和目标责任制,落实县级教育行政部门、乡镇政府、村(居)委会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任,组织和督促适龄儿童少年入学,帮助他们解决接受义务教育的困难,采取措施防止辍学,保障适龄儿童少年接受义务教育的权利。配合各级人民代表大会及其常务委员会加强对义务教育控辍保学工作的监督及执法检查。”
  2.关于“完善行政督促复学机制”
  “各地区要全面掌握辖区内适龄儿童少年情况,加强宣传教育,督促父母或者其他法定监护人依法保障适龄儿童少年入学并完成义务教育。学校要建立和完善辍学学生劝返复学、登记与书面报告制度,加强家校联系,配合政府部门做好辍学学生劝返复学工作。”“落实家长责任,父母或者其他法定监护人应当依保障适龄儿童少年按时入学接受并完成义务教育,无正当理由未完成义务教育或造成辍学的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育或者由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止,责令限期改正;逾期不改的,由司法部门依法发放相关司法文书,敦促其保证辍学学生尽早复学;情节严重或构成犯罪的,依法追究法律责任。”这一部分依据《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》要求。其中“或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止,责令限期改正”一句,是根据《中华人民共和国未成年人保护法》第六十二条“父母或者其他监护人不依法履行监护职责,或者侵害未成年人合法权益的,由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚”.
  “劝返无效的,学校应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府,相关部门应依法采取措施劝返复学。”“居民委员会和村民委员会要协助当地政府做好控辍保学工作。”这一部分依据《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。
  “不及时报告义务教育阶段学生辍学情况的,由主管教育行政部门责令改正;情节严重的,依法追究校长和相关人员责任。”这一部分依据由市政府法制审核备案的《大连市义务教育阶段学校学生学籍管理细则》(大教〔2017〕100号)。
  “义务教育阶段外来务工人员随迁子女辍学的,由就读学校的学籍主管部门于每学期末将学生学籍档案转交其户籍所在地县级教育行政部门。”这一部分依据教育部《中小学生学籍管理办法》(教基一〔2013〕7号),主要是针对不和学校打招呼、不办理任何学籍手续就不知去向的外地来连务工人员随迁子女,便于我们对学生辍学情况做出准确的统计。
  3.关于“建立义务教育入学联控联保工作机制”
  这一部分主要依据《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》,有两处变化:
  一是根据《中华人民共和国未成年人保护法》第六十六条“在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所的,由主管部门予以关闭,依法给予行政处罚。营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进入,或者没有在显著位置设置未成年人禁入标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚,”增加了对违反规定如何处罚的具体规定。
  二是根据大连司法局的修改意见,在“司法行政部门要做好面向农村贫困地区的控辍保学相关法治宣传教育和法律援助工作”后增加了“并按照‘谁执法谁普法’普法责任制的要求,指导检查有关部门做好相关法治宣传教育工作”一句。
  三是将“共青团、妇联、残联、社区要在控辍保学工作中发挥各自的作用”一句改为“共青团、妇联、残联、社区要在控辍保学工作中积极履行各自的职能。”
  第三部分:质量控辍,避免因学习困难或厌学而辍学
  国务院文件提出“提升农村学校教育质量”,但结合我市实际,辍学问题已经不仅仅是农村学校的问题,城市学校也存在学生因为厌学而失学的情况,因此,我市首先提出“全面提升义务教育学校管理和治理水平”,在此基础上提出“着力提升农村学校教育质量”,其中的内容主要依据国务院文件,同时结合我市已经出台的相关文件要求增加了部分内容。例如,依据《大连市人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》(大政发〔2017〕74号),增加了“将村级小学和教学点纳入对乡镇中心校的考核”这一内容。
  1.关于“因地制宜促进农村初中普职教育融合”
  依据国务院文件精神以及《教育部关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知》(教职成〔2011〕3号)和《大连市人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》(大政发〔2015〕59号),结合我市实际,提出“对于有升入中等职业学校(包括技工学校,以下同)或较早开始职业生涯的初三学生,初中学校可以通过开设职业教育班或与中等职业学校合作等方式开展职业教育,确保初中学生完成九年义务教育,在参加由市教育行政部门统一组织的毕业升学考试并取得九年义务教育毕业证书之后,再报考中等职业学校”.并就如何加强中等职业学校和技工学校招生管理提出了具体要求。同时进一步要求教育、人力资源和社会保障部门要全面加强中等职业学校和技工学校招生管理,严禁中等职业学校和技工学校招收没有完成九年义务教育的学生。依据《教育部办公厅关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》(教基厅〔2018〕5号),对于违反《义务教育法》的中等职业学校和技工学校,视情节轻重给予约谈、通报批评、追究相关人员责任等处罚;对违规的民办中等职业学校(包括民办技工学校),给予减少下一年度招生计划、停止当年招生直至吊销办学许可证的处罚。
  2.关于“建立健全学习困难学生帮扶制度”
  除了国务院文件中的内容,还依据《中华人民共和国未成年人保护法》第十八条“学校应当尊重未成年学生受教育的权利,关心、爱护学生,对品行有缺点、学习有困难的学生,应当耐心教育、帮助,不得歧视,不得违反法律和国家规定开除未成年学生”,提出“对品行有缺点、学习有困难的学生,学校应当耐心教育、帮助,不得歧视,不得违反法律和国家规定开除未成年学生,坚决制止以学生品行差、学业差为理由随意中止学生继续接受义务教育的权利。凡被举报者一经查实,或通过学籍网学生异动情况的比对分析发现问题的,将对问题地区和学校及时进行干预并依法依规严肃追责。”
  第四部分:扶贫控辍,避免因贫失学辍学
  1.关于“精准确定教育扶贫对象”
  国务院文件中提到建档立卡等家庭经济困难学生,因为我市的最低生活保障线高于国家建档立卡贫困家庭收入标准,故我市只提低保等家庭经济困难学生,不提建档立卡。
  2.关于“全面落实教育扶贫和资助政策”
  我市不属于国家集中连片贫困地区,因此国家没有将我市农村地区纳入“农村义务教育学生营养改善计划”范畴。其他完全按照国务院文件内容表述。
  第五部分:保障控辍,避免因上学远上学难而辍学
  1.关于“统筹城乡义务教育学校规划布局”
  基本按照国务院文件内容并结合我市实际提出要求。这一部分没写残疾儿童的就学问题,在第六部分里将几类特殊群体孩子的入学问题单独组成一部分内容。
  2.关于“改善乡村学校办学条件”
  基本按照国务院文件内容表述, 在此基础上,结合我市实际,依据《大连市人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》(大政发〔2016〕74号)做了补充。
  3.关于“建立控辍保学动态监测机制”
  除了按照国务院文件内容表述,还依据由市政府法制审核备案的《大连市义务教育阶段学校学生学籍管理细则》(大教〔2017〕100号)补充了以下内容:“学校要利用学籍系统做好辍学学生标注登记工作,学生无故不到校超过1周的,在学籍系统中标注”疑似辍学“;无故不到校达到4周的,在学籍系统中标注”辍学“.学校要将学生基本情况、开展追辍工作情况、家访过程等在学籍系统做好记录,利用学籍系统进行管理,并在义务教育年限内为其保留学籍。学校要及时对学生学籍变动信息进行更新,做到转入、转出、休学、复学、辍学情况清楚、相关证明材料齐全、手续完备,准确掌握学生的流动情况,确保学籍系统与实际一致。县级教育行政部门要定期对学校利用学籍系统进行辍学管理情况进行督促和检查。”
  第六部分:突出重点,关注特殊群体控辍保学工作
  这一部分将几类特殊群体学生的入学问题集中到一起单独表述。“切实保障随迁子女平等接受义务教育”这一部分主要依据《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》等相关文件;“对农村留守儿童接受教育情况实施全程管理”这一部分主要依据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)和《大连市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(大政发〔2016〕30号);“重视残疾学生就读问题”这一部分主要依据《教育部办公厅中国残联办公厅关于做好残疾儿童少年义务教育招生入学工作的通知》(教基厅〔2017〕1号)。
  第七部分:加强领导,狠抓控辍保学工作落实
  关于“加强组织领导”一部分,主要依据《辽宁省教育厅等12部门下发了关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》(辽教发〔2017〕87号)。增加了“县级人民政府要按照本实施方案要求,制定具体工作方案,分解细化目标责任,做到责任到位、任务到位、措施到位,工作目标按期实现”.
  关于“加大宣传力度”这一部分,基本按照国务院文件内容表述
  关于“加强督导检查”.基本按照国务院文件“强化组织实施”这部分内容表述。
  关于“强化激励问责”部分是依据《大连市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(大政发〔2016〕30号)做了补充。

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